Правовое обеспечение
государственной и муниципальной службы

1. ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Государственная служба - сложный социально-правовой институт. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, т.е. права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, прохождение государственной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. С точки зрения традиционной теории под государственной понимается служба в государственных учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях.
Нынешнему нормативно-правовому закреплению государственной службы в качестве службы только в государственных органах способствует сложившееся в теории мнение о ее публичности. Так, в процессе государственной службы возникают публично-правовые отношения, “состоящие в том, что поступивший в аппарат государственного управления находится на службе не только в соответствующем органе, но и у государства в целом”; а суть государственной службы в этом плане состоит в “формировании властно-управленческих взаимоотношений между государством и обществом”.
Анализируя ст.2 Федерального закона “Об Основах государственной службы РФ”, можно выделить следующие признаки государственной службы:

Государственная служба осуществляется в аппаратах органов представительной и судебной власти, в органах исполнительной власти, а также в иных государственных органах, реализующих от имени государства его цели и функции и отнесенных актами законодательства РФ и субъектов РФ к государственной службе.

2. ЗАДАЧИ И ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РФ

Принципы государственной службы – это основополагающие нормативно-правовые начала, установления, выражающие объективные закономерности в системе организации и функционирования государственной службы, специфику, основное содержание и тенденции развития данного правового института.
В литературе имеются разные подходы к классификации принципов государственной службы. Можно выделить из всего комплекса принципов те, которые относятся только (или в основном) к службе в целом; те, которые адресуются служащим; и, наконец, принципы, касающиеся граждан, когда они соприкасаются с государственной службой. Д.Н.Бахрах разделяет принципы по трем основным критериям: законность; демократизм; профессионализм. Существует выделение конституционных и организационно-функциональных принципов государственной службы (по аналогии с системой принципов государственного управления). Конституционные принципы обусловлены положениями Конституции РФ, которые конкретизируются в соответствующих законодательных актах. В зависимости от занимаемого места в структуре правового регулирования института государственной службы можно ст. 5 Федерального закона “Об Основах государственной службы РФ” закрепляются основные принципы государственной службы.
Принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав (развивает положение ч. 2 ст. 4 Конституции РФ). Этот принцип иначе называют принципом законности. Этот принцип является всеобщим.
Государственный служащий обязан осуществлять отраслевые и конкретно-институционные принципы осуществлять все свои действия только в пределах компетенции государственного органа, в котором он занимает государственную должность, и в соответствии с законодательством РФ; в пределах предоставленных ему полномочий и в соответствии с должностными обязанностями. Отказ или уклонение от действий, предписанных федеральными законами, влечет установленную законом ответственность государственных служащих.
Верховенство федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории России обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей правовой системы и ее отдельных элементов.
В структуру принципа верховенства Конституции и законов входят принцип верности государственных служащих государству при осуществлении служебных обязанностей и принцип доверия служащим со стороны, как государства, так и граждан; также важное значение приобретает и соразмерность в государственном управлении, т.е. соответствие применяемых в управлении средств, способов и методов задачам и целям управления.
Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина. Важным является требование закона, чтобы государственные служащие, прежде всего, признавали права и свободы человека и гражданина. Признание государственным служащим этих прав и свобод влечет за собой его обязанность соблюдать и защищать их, т.е. делать все возможное для реализации гражданином принадлежащих ему прав и свобод.
Перед государственными служащими стоит задача руководствоваться положениями Конституции РФ в своей деятельности: учитывать интересы граждан; удовлетворять их законные требования; признавать, соблюдать и защищать права и свободы в полном объеме, установленном законодателем; создавать условия для активного участия граждан в государственном управлении.
Конституция РФ содержит ряд норм, регламентирующих деятельность государственных служащих при решении этих задач: запрет на вмешательство в личную жизнь (ст.23); обязанность обеспечения возможности ознакомления с документами и материалами, которые непосредственно затрагивают права и свободы человека (ст.24); ответственность за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья граждан (ст.41); возможность обжалования решений и действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц в судебном порядке (ч.2 ст.46); право на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти и их должностных лиц (ст.53).
В конечном счете, данный принцип определяет главный смысл и сущность деятельности государственных служащих.
Принцип единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Государственная служба представляет собой множество государственных должностей, учреждаемых в единой системе органов государственной власти. Этот принцип непосредственно вытекает из федеративного устройства страны. Федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации, а государственная служба субъектов Федерации – в совместном ведении РФ и ее субъектов.
Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной власти. В соответствии с закрепленным в ст. 10 Конституции РФ принципом разделения властей дифференцируется государственная служба в органах представительной, исполнительной и судебной властей.
Каждый вид государственной службы, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами, и при этом они ограничивают и уравновешивают друг друга.
Принцип равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Закрепленное в ч. 4 ст. 32 Конституции РФ положение соответствует п. “с” ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г. (вступил в силу 23 марта 1976 г.), в соответствии, с которым каждый гражданин должен без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Из этого вытекает, что при поступлении и прохождении государственной службы запрещена всякая дискриминация по признакам пола, социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
Однако совершенно ясно, что государственным служащим может быть лишь гражданин, способный по состоянию здоровья и своим деловым качествам профессионально обеспечивать выполнение функций, возложенных на соответствующий государственный орган. Претенденту необходимо иметь образование и подготовку, соответствующие содержанию и объему полномочий по должности. При этом принцип равнодоступности к государственной службе реализуется посредством участия граждан в конкурсе на вакантные государственные должности государственной службы.
Принцип обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ. Другое название - принцип подконтрольности и подотчетности государственных органов и деятельности государственных служащих. Этот принцип определяет следующие важнейшие положения:
во-первых, принятые вышестоящими государственными органами и руководителями решения обязательны для исполнения нижестоящими государственными служащими;
во-вторых, эти решения должны быть законными, т.е. принятыми специальными субъектами в пределах их компетенции и полномочий и должны не противоречить закона. Данный принцип способствует обеспечению нормальной деятельности государственных органов с учетом построения всего государственного аппарата на традиционных принципах организации управления: иерархичность структуры; разделение и четкое определение компетенции государственных органов; фиксирование полномочий, прав, обязанностей и ответственности государственных служащих; взаимосвязь отраслевого и межотраслевого начал в государственном управлении; сочетание коллегиальности и единоначалия.
Принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе. Основные требования являются едиными и для федеральной государственной службы, и для государственной службы субъектов РФ, а также и для специальных видов государственной службы.
Принцип единства основных требований осуществляется посредством системного регулирования государственной службы и согласования статусов государственных должностей, последовательности взаимосвязей процедур функционирования всех элементов института государственной службы. В Российской Федерации устанавливаются единая классификация государственных должностей, квалификационные разряды государственных служащих, единые права и обязанности (при различии служебных полномочий), единый порядок прохождения государственной службы и т.д. Принцип единства требований обеспечивает независимость государственной службы от структурных и иных перестроек в системе органов власти.
Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих. Профессия является родом деятельности, занятий человека, который владеет комплексом специальных знаний и практических навыков, приобретенных в результате углубленной общей и специальной подготовки, а также опыта работы. Профессионализм представляет собой глубокое и всестороннее знание и владение практическими навыками в определенной области общественно полезной деятельности. Деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов следует считать высококвалифицированной профессией, имеющей значение для всего государства и требующей особого мастерства, приобретаемого и поддерживаемого в результате систематического и непрерывного образования.
Компетентность в отличие от профессионализма – понятие более динамическое; это практическая реализация профессиональных способностей и деловых качеств работника; она выражается, прежде всего в качественном осуществлении полномочий. Можно сказать, что компетентность служащих – это обладание знаниями о предмете собственной государственно-служебной деятельности.
Принцип профессионализма и компетенции государственных служащих является ведущим началом организации и функционирования государственной службы в вопросах подбора, расстановки и перемещения кадров государственных служащих.
Принцип гласности в осуществлении государственной службы. В соответствии с ч. 2 ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, ели иное не предусмотрено законом. Однако государственный служащий обязан хранить государственную и иную охраняемую законом тайну и не разглашать служебную информацию.
Принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Данный принцип призван стимулировать добросовестное и правильное выполнение служащими своих служебных обязанностей, невыполнение или ненадлежащее выполнение которых обязательно должно сопровождаться применением мер ответственности. Подготовка или принятие некачественного решения является частным случаем ненадлежащего исполнения должностных обязанностей, образует состав должностного проступка и влечет применение дисциплинарных взысканий.
Принцип внепартийности государственной службы, отделения религиозных объединений от государства. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. Государственные служащие руководствуются законодательством РФ и не связаны при исполнении должностных обязанностей решениями партий, политических движений и иных общественных объединений.
Вместе с тем государственные служащие пользуются свободой совести, свободой исповедовать любую религию или не исповедовать никакой, свободой принадлежности к политическим партиям. Однако государственным служащим запрещено официально или публично демонстрировать свою принадлежность к указанным партиям, движениям, объединениям. Государственные служащие должны быть независимы от них.
Принцип стабильности кадров государственных служащих в государственных органах. Он выражается в устойчивости профессионального положения государственного служащего и преемственности в проведении государственной кадровой политики.
Стабильность положения, стабильность служебных отношений является одним из тех первичных необходимых условий, с которым служащие прежде всего связывают личные перспективы. “Ощущение устойчивости своего положения, перерастающее в уверенность, что они гарантированы от случайностей субъективного характера (например, усмотрения вышестоящего должностного лица) специальными юридическими установлениями, психологически раскрепощает служащих и самым благоприятным образом влияет на их профессиональную деятельность (и наоборот, отсутствие гарантий от субъективных влияний вызывает неуверенность, которая в свою очередь порождает ритуальную приверженность существующему в организации порядку вещей; начинает развиваться “ригидность организации)”.
Помимо закрепленных в ст.5 Федерального закона “Об основах государственной службы РФ” нормативно и теоретически выделяют и другие принципы государственной службы. Так, Положение о федеральной государственной службе (ст.2) устанавливает принцип социальной защищенности федеральных государственных служащих. Теоретически выделяются принципы запрета на участие государственного служащего в забастовке, обязательности этических требований к лицам, замещающим государственные должности.
Все принципы государственной службы тесно взаимосвязаны и призваны действовать в системе: соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из принципов отрицательно сказывается на выполнении остальных принципов. Принципы государственной службы являются важнейшей основой разработки и реализации государственной кадровой политики.

4. СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Выделяется три основных концепции правового регулирования государственной службы: политически подконтрольной, корпоративной и публично-правовой государственной службы.
Государственная служба реализует свою правовую природу и обретает юридический смысл по мере исполнения функций государства, которые имеют нормативную форму (основы конституционного строя определены в Конституции). Цели государства составляют предмет политики, которая всегда опережает науку и право. Государственная служба во взаимоотношениях права, закона, государственной политики является основным инструментом практического осуществления каждого их них. Профессионализм государственных служащих проявляется, в том числе, и в их способности рационализировать политику и проводить её в рамках действующего закона.
Государствоосуществление предполагает определенный баланс разделений власти, политики, государственной службы, которые оказываются зависимыми друг от друга, а также от закона и права.
Политически подконтрольная государственная служба обслуживает интересы политической группировки, стоящей у власти. При этом, законы исполняются по мере политической целесообразности, постепенно утрачивая связь с правом, а государственная служба утрачивает связь со своим источником – народом, подчиняясь воле политиков. В конце концов, функции государственной службы в интересах политики опережают закон, выходя за его рамки, а, следовательно, оказываются несоответствующими функциям государства, в котором данная служба функционирует. Нарастание кризиса вследствие политико-дисциплинарной подконтрольности государственной службы было характерно для России и других стран, что заканчивалось политической катастрофой.
Другая ситуация складывается, когда государственная служба оказывается избавлена от политического контроля, как со стороны избранных народом лиц, так и со стороны иных форм гражданского общества. Она представлена сформированной законом корпорацией, не зависящей от других элементов гражданского общества, участвующих в реализации государственного режима. Государственный служащий оказывается зависимым от корпоративных интересов самой государственной службы (либо через установление профессиональных, либо военно-дисциплинарных отношений, определенных в формах, неограниченных законом). Корпоративизация государственной службы фактически лишает государственный режим публично-правового характера, превращая его в частное достояние корпорации, что приводит к искажению осуществления закона и права государства. Таким образом, выходя за рамки закона, функции государственной службы подменяют закон, законодательство и государственная служба утрачивают связь с правом и политикой, что приводит к разрушению действующей администрации.
Публично-правовая государственная служба подконтрольна как политическим институтам государства, так и институтам гражданского общества, при этом конкретные лица получают возможность контролировать службу во исполнение закона и статуса занимаемой ими государственной должности. Государственная служба защищена от политического усмотрения через определение профессионального правового статуса государственного служащего. Лишение этого статуса совершается исключительно в судебном порядке по основаниям, установленным законом исчерпывающим образом. Возможна добровольная отставка, но также по процедуре, четко урегулированной законом, а также правовые последствия и ограничения для граждан, состоявших ранее на государственной службе. Реализация публично-правовой концепции государственной службы позволяет исчерпывающим образом реализовывать закон в функциях государственной службы, обеспечивая интересы политики, всего общества, так как правовая традиция народа постепенно оформляется в виде закона, становится более полной вследствие развития государственной службы. Политика реформирует государство и общество через законодательный процесс, формируя устойчивое демократическое правосознание. Гарантированная возможность равного доступа к государственной службе реализуется через организацию конкурсного замещения вакантных государственных должностей, системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для государственной службы.

5. ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Государственная служба Российской Федерации сегодня имеет многоплановую структуру, определяемую:

Специализированная государственная служба предназначена для реализации особо установленных полномочий государственными служащими с соответствующей профессиональной специализацией, которые исполняют должностные обязанности в органах государственной власти, имеющих особую (специальную) компетенцию, как правило, для выполнения преимущественно однородной деятельности (по соответствующим предметам ведения). Специализированная государственная служба выделяется как вид гражданской службы в зависимости от функциональной специфики и особенностей компетенции государственных органов власти, а также специального профессионального образования, необходимого для исполнения полномочий по соответствующим должностям государственной службы.
К специализированным видам государственной службы согласно действующему законодательству и сложившейся системе органов государственной власти можно отнести:

• дипломатическую государственную службы – МИД РФ;
• налоговую государственную службу – МНС РФ;
• правозащитную государственную службу – аппарат Уполномоченного по правам человека в РФ;
• контрольно-надзорную государственную службу – в контрольно-надзорных органах (Госатомнадзор, Министерство по антимонопольной политике и т.п.), сотрудники которых, в силу служебных обязанностей, взаимодействуют с населением, должностными лицами и другими представителями предприятий, учреждений и организаций, осуществляют специальные контрольно-надзорные функции, являясь представителями власти;
• финансово-кредитную государственную службу – в финансово-кредитных государственных органах (ЦБ РФ, Федеральное Казначейство);
• избирательную государственную службу – в аппаратах избирательных комиссий (ЦИК, избирательные комиссии субъектов РФ);
• альтернативную государственную службу, предусмотренную в соответствии с Конституцией РФ.

• аппаратах судов РФ – судебная государственная служба;
• органах Прокуратуры – прокурорская государственная служба;
• органах внутренних дел – милицейская государственная служба;
• органах налоговой полиции – налогово-полицейская государственная служба;
• таможенных органах – таможенная государственная служба;
• органах Федеральной службы безопасности – государственная служба безопасности;
• органах Службы внешней разведки – разведывательная государственная служба;
• органах юстиции – государственная служба юстиции;
• в государственном нотариате – нотариальная государственная служба.

Военная служба – это особый вид федеральной государственной службы в составе частей и учреждений Вооруженных Сил РФ, других войск и военных структур РФ (пограничные войска, внутренние войска, войска ФСБ, войска СВР, войска ФАПСИ, железнодорожные войска, войска гражданской обороны МЧС). Военную службу отличает от гражданской ряд особенностей, которые присущи и некоторым видам правоохранительной службы. Это:

• особенности государственной службы;
• правовой статус государственного служащего;
• условия и порядок прохождения специальной государственной службы;
• систему государственных должностей, уровней государственной службы, которые могут быть отличны от общегражданской государственной службы;
• орган управления специальной государственной службой и его компетенцию;
• соотношение специальной и общей государственной служб.

6. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА СУБЪЕКТОВ РФ

Российская Федерация — суверенное, целостное государство с республиканской формой правления и федеративной формой государственного устройства. В основу нынешнего федеративного устройства России положены национально-территориальный и административно-территориальный принципы.
Основная часть государственных служащих сосредоточена в субъектах РФ, что во многом обусловлено продолжающейся тенденцией к децентрализации государственного управления. Тем не менее, не все государственные служащие в субъектах РФ являются государственными служащими субъекта РФ, большинство из них является федеральными служащими, и это усложняет работу над формированием реестра государственных должностей РФ.
Государственная служба субъектов РФ регулируется как федеральным законодательством, так и законодательством субъекта РФ. При этом принципы государственной службы и другие основы ее организации едины как Федерации, так и ее субъектов.
По структуре, основным положениям, регулирующим вопросы государственной службы, например: организация и управление государственной службой, установление квалификационных разрядов и требований, определение правового положения государственного служащего, порядок прохождения государственной службы, действующие законы субъектов РФ в целом соответствуют Федеральному Закону.
Денежное содержание государственным служащим субъекта Российской Федерации выплачивается из соответствующего регионального бюджета, что соответствует определенному федеральным законодательством принципу бюджетного федерализма. Общая структура денежного содержания определена ст. 17 Федерального Закона. Вместе с тем, субъекты РФ самостоятельно устанавливают размеры денежного содержания своим служащим. Основная тенденция, которая прослеживается в нормативных актах субъектов РФ, состоит в превышении денежного содержания государственных служащих субъектов РФ по сравнению с должностными окладами федеральных государственных служащих. Как правило, за базовый минимальный размер денежного содержания принимается оклад государственного служащего, замещающего должность младшей группы государственных должностей государственной службы (специалист I-II категории).
По-разному региональные законодатели определяют и границы такой гарантии, предоставляемой государственным служащим, как предоставление ежегодного оплачиваемого отпуска. Региональное законодательство о государственной службе закрепляет дополнительные социальные гарантии для государственных служащих. Они предоставляются за счет средств бюджетов субъектов РФ. Таким образом, степень социальной защищенности государственных служащих субъектов РФ заметно выше, чем у федеральных государственных служащих. И это при том, что большинство субъектов Федерации являются дотационными регионами. Очевидно, что данное положение ослабляет федеральную государственную службу.
Законы предусматривают создание специальных органов на уровне субъектов федерации по делам о государственной службе. В Татарстане это Департамент по делам государственных служащих, в республике Марий Эл - управление, в Якутии это кадровое управление администрации Президента республики и т.д. Необходимо отметить, что законы республик контрастируют с актами соответствующего характера краев и областей. Некоторые законы являются, по сути, актами суверенных государств (Татарстан, Якутия). В них нет ссылок на Конституцию Российской Федерации и Федеральные законы, а ряд положений не соответствуют Конституции Российской Федерации и Федеральному закону “Об основах государственной службы Российской Федерации”.
После принятия Федерального закона законодательство субъектов РФ стало развиваться более активно (в некоторых субъектах РФ приняты почти все необходимые законы).
Все региональные законы о государственной службе региона (субъекта РФ) можно представить в нижеприведенной классификации.
В первую группу региональных законов входят законы, транслирующие нормы и сохранившие структуру Федерального Закона. Как правило, законодатели передают право регламентации большинства вопросов государственной службы субъекта РФ на уровень подзаконного нормативного регулирования. Это такие, например, законы, как Закон Республики Башкортостан “О государственной службе в Республике Башкортостан”, Закон Новосибирской области “О государственной службе Новосибирской области” (здесь, несмотря на принятие областного закона “Об аттестации” существенные вопросы регулируются постановлением главы администрации области – возможно это попытка разграничить полномочия в отношении государственной службы между законодательными и исполнительными органами власти).
Во вторую группу входят региональные законы, содержащие правовые нормы, регулирующие широкий круг государственно-служебных отношений, определяющие систему регионального законодательства. К этой группе законов относится Закон Псковской области “О государственной службе Псковской области”, Закон Республики Алтай “О государственной службе Республики Алтай” (в последнем в качестве приложений приняты положения о конкурсном замещении должностей, аттестации, реестр государственных должностей).
Региональные законы, образующие третью группу, имеют особую юридическую силу и особый правовой колорит вследствие их внутренней и внешней целостности и устойчивости. Это Кодексы, принятые в Иркутской, Сахалинской областях, Хабаровском крае (они и по структуре, а зачастую и по содержанию не соответствуют Федеральному закону). Вообще кодификация представляет собой наиболее сложную и совершенную форму систематизации законодательства, упорядочения нормативных правовых актов в целях эффективного практического использования. Все текущее законодательство сориентировано на кодифицированный акт и ему соподчинено.

7. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА

Многие авторы справедливо полагают, что муниципальная служба является одним из видов государственной службы. Организация муниципальной службы, принципы ее прохождения, система управления муниципальной службой – не просто сходны, а имеют единую основу, источник – многонациональный народ Российской Федерации, каждый представитель которого (гражданин РФ) имеет равный доступ как к государственной, так и к муниципальной службе. Данный подход находит реализацию и в законодательстве: так ст. 21 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. не только приравнивает муниципальных служащих к государственным служащим в части предоставления им льгот и гарантий, но и создает возможность для “безболезненного” перехода из одной системы службы в другую, что имеет важное значение для карьеры служащего, его профессионального роста.

• служба осуществляется в органах местного самоуправления на муниципальных должностях муниципальной службы;
• профессиональная деятельность, за осуществление которой муниципальные служащие получают денежное вознаграждение из местного бюджета;
• деятельность по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления – вопросов местного значения. Основными задачами муниципальной службы являются: а) обеспечение наряду с государственной службой прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования; б) обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения; в) подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в пределах полномочий органов местного самоуправления; г) защита прав и законных интересов муниципального образования.

8. ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДОЛЖНОСТИ. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ В РФ

Понятие “государственная служба” Федеральный закон напрямую связывает с понятием “государственная должность”, так как именно лица, замещающие государственные должности государственной службы (категорий “Б” и “В”), и являются государственными служащими.
Существует две противоположные точки зрения на определение понятия “должность” (соответственно – “государственная должность”).
Первая точка зрения представлена в работах Ю.Н.Старилова, В.М.Манохина.
У Ю.Н.Старилова государственная должность – это “первоэлемент”, “кирпичик” государственной организации. Это понятие означает часть государственной власти, переданной тому лицу, которое занимает эту должность. Государственным служащим является лицо, замещающее должность в установленном порядке; оно включается в штат служащих, получает –соответствующий квалификационный разряд (ранг, классный чин, звание) и занимает свое место в иерархии государственной администрации.
В.М.Манохин дает следующее определение: “Государственно-служебная должность – это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах, с соответствующей частью компетенции государственного органа (организации), предоставляемой лицу – государственному служащему в целях ее практического осуществления”.
Таким образом, должность характеризуется следующими признаками: 1) является частью организационной структуры государственного органа; 2) включает в себя часть компетенции государственного органа, установленной в нормативных правовых актах.
С организационной точки зрения должность представляет собой определенную структурную единицу, находящуюся в системе государственной службы. Она является независимой от самого государственного служащего, то есть от конкретного лица, ее занимающего. Должность также определяет круг задач, которые передаются одному государственному служащему или группе служащих, занимающих однотипные должности в государственных органах. Государственный служащий не является “собственником” занимаемой им должности. При осуществлении должностных функций он должен исполнять содержащиеся в законодательных и иных нормативных правовых актах служебные функции и задачи.
А.И.Турчинов указывает, что должность есть установленная (конституированная) социальная роль, выполняемая человеком в государственных, общественных, частных организациях, предприятиях и учреждениях, содержанием которой являются трудовые функции. Должность выступает как объективированная форма труда с заданным функционалом – функционалом должности как формы структурного профессионального опыта, который и выступает в качестве содержания предписанной социальной роли, ее моделью. Выделяются 4 основания должности:

• деятельностное основание, которое составляет содержание основных задач, функций и направлений деятельности, которые предписываются конкретной должностной позиции;
• правовое основание – совокупность полномочий и ответственности (объем власти), которыми наделяется должность;
• информационно-коммуникативное основание, раскрывающее должность в системе информационно-коммуникационных связей, существующих как в самой организации, так и вне её;
• материальное основание – различные затраты, связанные с исполнением должности (стоимость должности для государственного органа, ее материально-финансовая структура).

9. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДОЛЖНОСТЬ КАТЕГОРИИ “А”

Понятием государственных должностей категории “А” охватываются государственные должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.
Лица, замещающие эти должности, исполняют непосредственно или в объединении с другими лицами, замещающими подобные должности, полномочия государственных органов. Например, Президент РФ или судья осуществляют свои полномочия непосредственно и самостоятельно; другие – возглавляя или непосредственно участвуя в решении государственных дел в органах государственной власти – могут осуществлять свои основные обязанности только сообща (например, депутаты Государственной Думы ФС РФ при принятии федерального закона). Данная трактовка нормы может быть выведена, прежде всего, из-за неполноты перечня должностей категории “А”, заканчивающегося словосочетанием “и другие”.
Существенным их отличием от других государственных должностей является то, что они учреждаются на федеральном уровне – Конституцией РФ и федеральными законами, а на уровне субъектов РФ – их конституциями или уставами. Способ установления должностей одновременно является и основанием для отнесения к указанной категории.
Конституцией РФ предусмотрено более 20 наименований должностей категории “А”.
Государственные должности категории “А” субъектов РФ фактически учреждаются не столько конституциями и уставами субъектов Федерации, сколько законами о государственной службе, где дается их закрытый перечень, либо реестрами государственных должностей субъекта РФ.
Например, в Новосибирской области система государственных должностей категории “А” определена специальным законом "О правовом статусе лиц, замещающих государственные должности Новосибирской области категории "А".
Во многих субъектах РФ разделение государственных должностей на категории отсутствует, субъекты Федерации по-разному определяют пределы государственной службы. Поэтому должность заместителя руководителя органа исполнительной власти субъекта Федерации в реестре может быть указана как государственная должность категории “А”, либо государственная должность государственной службы категории “В” (высшая группа государственных должностей государственной службы).
Деятельность лиц, замещающих должности категории “А”, по своей сущности и социальной направленности является, безусловно, служебной деятельностью, которая органически связана с государственной службой. Государственная служба занимает по отношению к службе по государственной должности категории “А” положение исполнительного механизма в сфере государственной деятельности, служба же по государственной должности категории “А” занимает положение директивной, руководящей силы во всем государственном механизме. Поэтому данные должности называют политическими должностями, а решения принимаемые лицами, замещающими должности категории “А” – политическими решениями.
Полномочия по государственным должностям категории “А” реализуются посредством законов и иных актов, принимаемых депутатами представительных органов, указов Президента РФ, правительственных постановлений и распоряжений и т.п.
Полномочия лиц по государственным должностям категории “А” имеют двоякий характер:

• во-первых, некоторые полномочия непосредственно связаны с государственной службой – под руководством данных лиц и для непосредственного обеспечения исполнения их полномочий осуществляют государственную служебную деятельность государственные служащие (на государственных должностях категорий “Б” и “В”). Лица, замещающие государственные должности категории “А” определяют направление и конкретное содержание государственной службы применительно к компетенции государственного органа, осуществляют непосредственное руководство государственными служащими, замещающими государственные должности категории “Б” и “В”;
• во-вторых, это полномочия, выходящие за пределы государственной службы, но остающиеся по своей правовой природе полномочиями государственного характера, - властные полномочия. Их реализуют лица, замещающие должности категории “А”, как власть, представители власти.

Государственной должностью государственной службы категории “Б” является “должность, учреждаемая в установленном законодательством порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории “А”.
Комментаторы закона “Об Основах государственной службы Российской Федерации” называют данную категорию государственных должностей патронажными должностями.
Действительно, между лицом, замещающим государственную должность категории “А”, и лицом, непосредственно обеспечивающим его полномочия, складываются отношения близкие к отношениям “патрона” и “клиента”. Закон не определяет общий круг полномочий лиц, замещающих государственные должности государственной службы категории “Б”. Они, как правило, могут меняться в зависимости от ситуации. Государственный служащий может действовать относительно свободно в рамках подобной компетенции, но в любом случае его действия должны соответствовать закону, и конкретно – указанию (поручению) лица, замещающего должность категории “А”, деятельность которого и обслуживает данный специалист.

11. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДОЛЖНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ КАТЕГОРИИ “В”. ИНСТАНЦИОННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ

Среди всех категорий государственных должностей самая многочисленная (по количеству лиц, замещающих ее) – категория “В”. Ее составляют должности, учреждаемые в государственных органах для исполнения и обеспечения их полномочий. Содержание государственных должностей государственной службы категории “В” в первую очередь определяется задачами и функциями органа государственной власти и обусловлено предметной областью управленческой деятельности в аппарате органа государственной власти. Собственно, только государственные должности этой категории можно справедливо относить к государственным должностям государственной службы, так как только по отношению к ним реализуются принципы государственной службы, установленные Федеральным законом “Об Основах государственной службы РФ”.
Учреждение государственных должностей категории “В” должно производится нормативным правовым актом, изданным в форме закона (федерального или субъекта Федерации). В реестр государственных должностей должности категории “В” включаются классифицированными по группам. К реестру должны прилагаться перечни специализаций государственных должностей государственной службы и квалификационные требования к лицам, замещающим государственные должности государственной службы.
Действующие реестры государственных должностей (принятые как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации) содержат перечни государственных должностей категории “В”, различные по составу включенных должностей. Это, возможно, оправданно спецификой конкретного субъекта Федерации, его традициями, особенностями органа государственной власти, где учреждена соответствующая должность категории “В”. Но не надо забывать, что государственные должности являются инстанцией административного процесса, и, если изъять какой-либо элемент (стадию) из этого процесса, то эффективность деятельности лиц, замещающих государственные должности (следовательно, призванными решать государственные дела административного характера), будет существенно ниже.
Последовательная инстанционность – один из основных признаков административного процесса в государственных органах. Инстанционность процесса выражается в том, что для каждого конкретного производства по делам определенного предмета установлен порядок совершения юридически-значимых действий государственными служащими различного рода должностей и специализаций. При совершении коллегиальных процедур рассмотрения дела, совершаемых как в рамках одного ведомства, так и при взаимодействии ряда государственных органов в межведомственном административном процессе, взаимодействие должностных лиц совершается в соответствии с административным статусом, рангом, категорией, инстанционной группой должности и классным чином государственного служащего. Выделяются нисходящий и восходящий, а также координационный (горизонтальный) порядки проведения административного процесса. Типичным явлением в делах по подготовке проектов правовых, нормативных и индивидуальных актов государственных органов является последовательное сочетание всех трех порядков, из которых, на завершающем этапе, как правило, совершаются процедуры по восходящему порядку административного процесса.
Административные должности и публичная (государственная или муниципальная) служба по ним должны категорироваться в соответствии со статусом учредившего их ведомства, государственного органа или органа местного самоуправления. С точки зрения административного процесса и его различных производств существенное значение имеет общий или специальный характер компетенции государственного органа, а также общеадминистративный или специально-административный характер полномочий по административной должности.
Административные должности в государственных органах и органах местного самоуправления подразделяются по характеру полномочий производства юридических действий по делам на категории общеадминистративных и специально-административных должностей.
Общеадминистративные должности – это инстанции разрешения административных дел и подготовки решений по иным государственным делам в административном процессе реализации компетенции государственного органа.
Специально-административные должности – это инстанции расследования, анализа, подготовки административных дел, решений по ним, а также должности делопроизводства по государственным делам. Специально-административные должности подразделяются на экспертные должности (должности экспертората) и должности секретариата (делопроизводительские должности).
Общеадминистративные должности различаются по принадлежности к определенной инстанционной группе ответственности или полномочий. Инстанционная группа административных должностей характеризует порядковое место и роль должности, особенности полномочий по ней в восходящем, нисходящем и координационном порядках административного процесса.
Инстанционную группу высших административных должностей образуют должности с полномочиями надзорно-аппеляционных инстанций по административным производствам, по государственным делам или делам местного самоуправления данного государственного органа (органа местного самоуправления). Лица, замещающие данные должности, исполняют функции реализации компетенции государственного органа или органа местного самоуправления посредством принятия и контроля исполнения решений в рамках выполнения законов и административных актов вышестоящих инстанций, функции надзора за порядком административного процесса и рассмотрение аппеляций нижестоящей инстанции в отношении решений по делам в случаях несогласия с решениями или их проектами.
Группа главных административных должностей представлена должностями с полномочиями контрольных инстанций по административным производствам по государственным делам или по делам местного самоуправления. К главным государственным должностям государственной службы действующие реестры относят должности